目前位置 > 首頁 > 精彩內容 > 封面故事 > 容積移轉操作 公私兼顧

封面故事 / Cover Story

容積移轉操作 公私兼顧

撰文 / 林建元

2014-5 第005期

  • 容積移轉是保存歷史的都市計畫手段。(台北市都更處提供)

  • 透過容積移轉屋主取得維修歷史建物的資金。(台北市都市更新處提供)

經濟發展初期,在所得還沒達到一定水平之前,為了發展經濟與環境改善,拆除舊建物改建新大樓的現象在許多老舊城區經常可見。隨著所得的提高與生活環境的改善,一方面,市民的環境價值觀與消費偏好發生改變,另一方面,舊市區的老舊建物也所剩不多,物以稀為貴,市民反而更加珍惜文化資產與歷史記憶的保存。面對西方文化的衝擊,各大城市充斥西式高樓大廈,城市的古蹟或歷史建築如果沒有妥適保存,城市將喪失其與歷史文化連結的景觀特性,如何有效保存與活化利用古蹟與歷史建物乃是當前城市治理的重要課題。

一、 公益與私利的衝突

古蹟與歷史街區的保存雖然可以產生都市歷史文化資產的價值,非常重要,落實執行並不容易。尤其台灣的土地產權屬私人所有,古蹟保存對私人而言乃是一項沉重的負擔。不但建築物不能拆除重建以配合市場需求產生更大的財務收入,更需依法負起維護管理的責任。台灣早期即曾經發生建物在即將被政府指定為古蹟或歷史建物之際,地主雇工半夜偷偷拆除,追求最大的商業開發利益,此種行為雖然不法,卻可理解。對於政府單位也有同樣的困難。以台灣大學為例,其有多處早期的日式教職員宿舍被指定為歷史建築,即因缺乏足夠經費支應維護所需,以致任其破敗。

為了解決上述公益及私利的衝突問題,理論上最好的方法就是由政府以合理價格將古蹟或歷史建築購買下來。問題是政府並沒有足夠的財源可以購買所有的古蹟與歷史建築,怎麼辦?

二、 容積移轉: 財政困難下的歷史資產保存辦法

在財政困難的環境之下,解決文化資產保存問題的途徑主要有二,一為在不破壞保存條件之下,活化利用以創造收入,另一方法則是運用容積移轉辦法以保障私地原有的建築發展權,也就是原有都市計畫所允許的可建築容積可以移轉到其他基地,以保障原土地所有權人的利益。

根據文化資產保存法第35條的規定,古蹟除以政府機關為管理機關者外,其所定著之土地、古蹟保存用地、保存區、其他使用用地或分區內土地,因古蹟之指定、古蹟保存用地、保存區、其他使用用地或分區之編定、畫定或變更,致其原依法可建築之基準容積受到限制部分,得等值移轉至其他地方建築使用或享有其他獎勵措施。

實際操作方式主要係根據內政部規定的古蹟土地容積移轉辦法,送出基地移出之容積,於換算為接受基地移入之容積時,其計算公式如下:

接受基地移入容積=送出基地移出之容積x(申請容積移轉當期送出基地之毗鄰可建築土地平均公告土地現值╱申請容積移轉當期接受基地之公告土地現值)。

其中,送出基地毗鄰土地非屬可建築土地者,以三筆距離最近之可建築土地 公告土地現值平均計算之。

三、 操作性的困難

運用容積移轉方法,政府不花錢就可以達到文化資產保存,非常神奇。其實真正實施起來,並不簡單。就實務操作而言,在台灣所遭遇的困難主要如下:

1.價格合理性受到質疑:不同地區的基地各有不同的地價水準。長期以來,台灣以所謂的公告現值作為容積換算基準。然而,公告現值乃是為課徵土地徵值稅所為的官方估價,不但與市價行情相差甚大,各區之間的落差程度也不相同,公平合理性乃受到質疑。如果改採專業估價方式,則應採何種估價方法才是合理,也是問題。

2.容積接收區的居民抗爭:容積移出固然保存了古蹟,卻造成接收區的環境負擔,不但樓層加高,影響日照,出入交通流量也會提高。雖然規定應以40%為上限,可是在部分地區還是遭受移入區居民的抗爭與反對。

3.容積交易缺乏市場效率:容積交易不像土地產權交易,市場規模小且附帶有很多限制條件。移出區的容積價格受制於移入區的多寡與市場需求,政府並未提供公開交易平台,因此必須仰賴民間私人仲介,缺乏市場效率。

4.移出基地缺乏積極維護:依法土地所有權人必須負擔古蹟的維護管理責任,容積移出以後,私人財產的利益算是已經獲得補償,古蹟維護缺乏誘因,以致部分古蹟任其荒廢頹敗,解決了財產利益的保障問題,但沒有解決古蹟的機及保存問題。

四、 結語:改進途徑的建議

容積移轉制度並不完美,卻是目前為止所能想到最務實可行的辦法。在政府財源不足情況未獲得改善之前,改善現行制度乃是未來亟需努力的方向。以下提出幾項改進的建議供參考:

1.建立古蹟估價的專業制度:古蹟的土地使用受到限制,缺乏土地交易市場反應可能的市價。現行方法乃是參考鄰近土地的公告現值,未來如採專業估價制度,則需事先建立古蹟的專業估價作業規範,以取得公信力。

2.以積極性獎勵取代消極性補:現行制度的基本理念是對地主財產利益的補償,然而畢竟是非自願的被指定為古蹟保存,不是每個地主都很樂意接受容積移轉的補償與救濟方法。基於對社會公益的獎勵,建議未來可以採取比較積極性的獎勵作為,讓地主感覺能被指定古蹟其實是賺到了。

3.推動資產活化利用:古蹟保存需要積極的維護管理,也因此需要經常性的維護成本。在不破壞與不違反古蹟被指定的理由之下,推動資產活化利用,允許營業收入,將可增加地主維護古蹟的誘因。如果可以進一步讓地主入股成為營業合夥人,將可建議更緊密的夥伴關係。

4.建立公營的容積銀行:現行的容積交易主要透過私人的仲介制度,交易資料不透明,資訊也不對稱,無法成為有效率運作的市場。建議政府應積極建立公營的容積銀行,促進容積交易市場的流通效率與公平性。

5.容積移轉應以都市整體發展計畫作為指導。容積移轉固然可以解決古蹟保存的財務問題,卻也創造都市環境品質的規劃設計問題。因此,城市積極推動容積移轉的同時,也必須擬定整體都市發展計畫對容積移轉的指導,確保容積移入區的環境品質。
(本內容為創用授權,轉載敬請註明原文出處)

關鍵字: 容積轉移林建元古蹟保存

2014-5 第005期

兩岸文資夢

訂閱雜誌