目前位置 > 首頁 > 精彩內容 > 特別企劃 > 暫擱服貿 重定ECFA

特別企劃 / Special Report

暫擱服貿 重定ECFA

撰文 / 雷倩

2014-4 第004期

  • 支持太陽花學運的民眾擠滿凱達格蘭大道。(《福建日報》提供)

  • 雷倩認為可從「善治」角度分析此次服貿學運事件。(Rico Shen授權維基公共資源)

  • 郝明義(前)聯手台灣出版與印刷業,呼籲朝野立委必須逐條實質審查《服貿協議》。(《福建日報》提供)

  • 兩位學運領導人林飛帆(左)、陳韋廷。(《中國時報》提供)

去年6月21日由林中森與陳德明簽署的海峽兩岸服貿協議,為超越WTO進度的雙邊服務業市場開放,在兩岸進程中具有高度的象徵意義。

但國民黨3月17日試圖在立院闖關,台灣大學生旋於3月18日佔據立法院議場,展開以公民不服從為理論基礎的「反黑箱服貿」抗爭,在台灣民眾間造成支持與反對兩派的分裂、對抗、甚至互相仇恨。

跳脫簡易政治陰謀論

就兩岸關係而言,此一社會抗爭(以下簡稱三一八)若不善加對應,在台灣可能從反黑箱服貿,升高為反政府與反中的抗爭,在大陸則可能引發一般民眾對台灣的反感;不但可能引發馬政府的執政正當性危機,使兩岸ECFA談判進度大幅延宕,更恐影響兩岸和平發展路線的未來。

本文試圖脫離簡易的政治陰謀論,由善治(good government)的角度,剖析反黑箱服貿的三種理由,包括現行制度中責信、監督、授權的問題,以及三一八對兩岸發展的可能影響。

反「黑箱服貿」的三種理由

三一八點燃的「反黑箱服貿」抗爭,其核心至少可剝離出三種反對理由:一是市場自由化造成的衝擊,政府尚未提出合理解決,二是民主政治中監督、授權、制衡機制的失靈與僭越,三是朝野政黨在兩岸路線上的操作對決。

一、 市場自由化造成的衝擊政府尚未提出合理解決:兩岸ECFA大抵依WTO架構進行相關協商,本次亦然,包括開放項目類別及承諾表列的開放方式均依循WTO規範,其原則似乎無可爭議。

然在WTO 1995年的 Marrakech Agreement的六大協議中,有關服貿的協定(GATS)揭櫫的是服務業市場經由漸進開放達成自由化的藍圖。但該協定中僅要求各經濟體做出漸進開放(progressive liberalization) 的承諾,對開放的產業(sector)、百分比、時程均未硬性要求,而是給予各經濟體自主的彈性。即便如此,服務業開放與杜哈回合的農業談判一樣,在全球仍引發各種爭議與抗爭 ;雖有2012年美澳藉成立RGF另闢的TISA談判,至今進度仍不如預期。 

由於政府在開放市場時有高度自主選擇性;為什麼選某些產業對大陸開放市場?又為什麼向大陸要求開放某些產業的市場?對「受衝擊產業」與「可受益產業」的個別計畫以及國家開放市場的經濟大戰略為何?這些都是具高度正當性但政府尚未回答的合理問題。

二、 民主政治中監督、授權、制衡機制的失靈與僭越:民主制度除定期改選外,政府的責信與監督、制衡與授權亦極為重要。在善治(good government)概念下,人民如股東,行政部門如經營團隊,立法部門如董事會。上市公司平時由董事會代表股東監督經營團隊、議決營運事項,重大事項則需經股東大會始得議決。同理,行政團隊必須以經理人面對董事會的態度面對立院監督,重大事項甚至應由公民複決,始為民主法治的正辦。

本次兩岸服貿的推動,行政院長稱已有「四階段監督機制」;但就其執行觀之,行政院:
- 在「形成前」未向立院報告(見2013/04/25內政委員會公報),
- 在「簽署前」以虛應故事的態度敷衍立院,提出不合格的影響評估(見2013/04/25、2013/05/30內政委員會公報)
- 無視國會(2013/04/25)「報告同意後始得簽署」的決議,於立院休會(2013/05/31)後的監督空窗期間逕行簽署,
- 在「簽署後」(2013/06/21)先要求立院照單全收、包裹表決未果,復由執政黨籍立委藉盜壘式的議事操作試圖闖關。

前揭過程中除行政院敷衍規避立院監督外,朝野委員亦有怠忽職守之嫌。例如簽訂前立法院兩次公開委員會(另一次為秘密會議)記錄顯示,到場口頭質詢的委員加起來共20人(國10人、民6人、台聯2人、親2人),其中就兩岸服貿大架構提出有一定深度的質詢者不到5人;且除李桐豪、許添財、許忠信三人外,朝野各黨重量級的財經立委全數缺席。

四階段監督的前三階段行政院與立法院的作為如此,如何能怪人民不相信「生效後」的第四階段國會能有效監督呢?

三、 朝野政黨在兩岸路線上的操作對決:國民黨與民進黨長期在兩岸路線上各自表述各取所需,對對方路線蓄意醜化抹黑,本來就造成雙方支持者(尤其是極端支持者)某種程度的對立。三一八開始的服貿抗爭,其時間點涉及民進黨主席選舉(5/25),2014七合一選舉 (11/29),與2016年總統大選的佈局,自然兵家必爭。相關政治陰謀論、政黨/領袖操作論是台灣內部與國際媒體最常見的討論角度,網路上一再重複渲染,大家耳熟能詳,故本文不需再做著墨。

然坊間有論者視本項為三一八抗爭的唯一原因,簡化「反黑箱服貿」為台獨主張逢中必反的體現,或者只是政治鬥爭或選舉布局的動員。筆者雖不反對此一可能存在,但退萬步言,即便有些人因政治意識型態而反對服貿協定,也不應無視前兩項議題的存在,或抹煞其正當性。正如同當年有許多藍營支持者參與紅衫軍運動,幕後也有各種藍綠天王層級的政治操作,但並不能因而抹殺反貪腐訴求的正當性。 

政府責信、監督與授權

有鑑於上述第一及第二項為最具正當合理性的反對理由,三一八學運初始,精準的選擇了兩者的交集,以「反黑箱服貿」為訴求,並提出「服貿協議逐條審查/退回」、「訂定兩岸協商監督條例」兩項具體主張。前者為兩岸服貿協定政府責信(accountability)的確認,後者為民主法治的中監督機制的強化。

就審查而言:兩岸服貿協議二十四條中,絕大部份條文係依循WTO的架構與GATS文本,逐條審查通過毫不困難。關鍵在第十三條市場開放的附件一、特定開放承諾表(我方15頁、陸方22頁)、附件二、服務提供者的具體規定(3頁),以及第十五條的特定承諾。人民所期待的實質審查兩岸服貿協議,其重點絕非在條文的斟酌,而是協議的公益性與政府的責信;其內容應包括行政部門所提出的經濟大戰略,選擇產業部門開放的理由,各該產業承擔衝擊能力的評估,以及政府就四種服務方式設限的原則與預期效果 。

就監督授權而論:政府對外協商固須靈活、保密,但若據此要求空白授權,則主事者反易陷入信任危機及正當性陷阱,淪入腹背受敵有理難辯的困境。因此無論是美國或韓國的授權與監督機制,都值得台灣參考;監督法制化不但可在未來談判全程,確立共識釐清權責,亦可保護前線辛勞的公務人員,避免事後受到正當性不足的指控;實有利於政府未來對外代表人民談判。

然而這些通案的原則,只被選擇性的要求適用在兩岸事務,因此難逃「假監督」、「真藍綠/統獨」之譏。

三一八與兩岸關係發展

三一八反黑箱服貿學運以來,除在台灣內部激起服貿與反服貿的二分對立,隱約挑動起「反富、反商、反既得利益」的社會氛圍;「藍、綠、紅媒體」高度選擇性的報導評論,更使得欠缺完整資訊者容易因認知失諧 (cognitive dissonance) 機制,而簡化問題、僵化立場,甚至對對方反感升高。

筆者認為,由連戰在2005年開啟的兩岸和平發展路線,是兩岸敵對分治六十多年來最具突破性的發展;兩岸的經濟合作框架協定(ECFA),是兩岸制度化協商至今最有意義的進程;而馬政府兩岸談判「先經後政、先易後難」的定調,原是政府在台灣內部支持度最高的原則。

兩岸主事者依「先經後政」原則,選擇了ECFA開始制度性協商;又選擇了由框架協定,到投保協定、服貿協定、爭端解決機制、到貨貿協定的「談判路徑」。可見,就談判者而言,服貿為「先易後難」原則下相對容易的談判選擇。但是就WTO的經驗看來,各國間降低農產品貿易障礙與服務業市場開放的協定,其複雜性與爭議性均遠高於貨貿協定;兩岸服貿協議也不例外。

雖然本次三一八反黑箱服貿抗爭背後政黨操作的斧鑿斑斑,但運動主軸的明確、參與人數的龐大、反對論述的深刻,絕非簡單的綠營操作學生所能解釋。雖然很多人極為憂慮,但筆者認為紅衫軍反陳水扁貪腐的歷史顯示,只要能避免對立升高,台灣社會在民主實驗中已發展出相當強韌的「自我改正」能力! 

重定ECFA談判路徑

兩岸和平發展路線,源自雙方許多 peace-makers 的善意、努力;ECFA及相關協議,建立在雙方談判者建立的互信、尊重。其發展本來就是摸著石頭過河的創造性過程;而歷史上的創造性過程,往往循「最低阻力路線原則」(the path of least resistance)動態調整,而非依固定計畫線性發展。

筆者過去曾經參與兩岸間的政治突破,深體兩岸關係的最高智慧是「擱置爭議、共創雙贏」。服貿爭議發展至今,馬政府已經沒有硬推或靠國會多數強行表決通過的民意支持。何妨依賴雙方建立的善意與尊重,尋求談判對方的諒解,暫時擱置服貿、重定ECFA談判路徑。一邊讓台灣社會降溫減壓、回到體制內進行民主辯論;一邊維持兩岸人民間的善意、繼續進行經貿及其他制度性協商。以擱置爭議來確保兩岸和平發展路線的最大贏面,誰曰不宜!?
(本內容為創用授權,轉載敬請註明原文出處)
關鍵字: 服貿ECFA

2014-4 第004期

兩岸電視劇合拍謀求出路

訂閱雜誌