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專家開講 / Keynote

2014-4 第004期

民意機構轉型 兩岸可參照

黃清龍 旺報社長

撰文 / 黃清龍

有一段時間,大陸媒體喜歡放大報導台灣民意代表大打出手的畫面,藉以凸顯「民主亂象」之可怕,但據說許多大陸朋友來到台灣,最熱衷的卻是看電視轉播立法院的推擠抗爭與拳打腳踢場面。隨著兩岸交流的深化,許多大陸人已不再滿足於看熱鬧,他們越來越懂得看門道,試圖了解:為何台灣民意代表可以公開問責政府官員,刨根究底到了不留情面的地步?

台灣的民主政治並不完美,實行上也不是沒有缺點,卻相對開放透明許多,這是大陸朋友欣賞台灣的主要原因。陸委會主委王郁琦今年初到南京大學演講時就提到:「台灣因為實施民主政治,讓官員受到監督而不敢濫權舞弊,這正是我們引以為傲的生活方式。」但任何制度必然有利有弊,制度的形成也有其主客觀環境因素與演進過程;台灣並不是一開始就有今天的民主多元與開放。

台灣的萬年國會

上世紀90年代之前的台灣處於威權統治時期,政府為了延續所謂的「法統」,曾經以「淪陷區無法改選」為由,讓1947年在大陸選出的第一屆中央民意代表一直連任下去,長達45年未經改選,被諷刺為「萬年國會」。這些老立委由於不必改選,沒有選民與選票壓力,因此對民意的呼聲很少關注,乃至成為只是行政部門的橡皮圖章。那個時期也有在野黨,但他們長期受到國民黨的豢養,徒具政黨之形,根本無法反應民意,因此又被稱為「花瓶黨」。

直到 1971年中華民國被迫退出聯合國,台灣的國際處境陷於孤立,隔年蔣經國出任行政院長,為因應黨外勢力的挑戰,這才局部開放兩年一任的立委增額選舉,立法院也終於開始有了不同的聲音。1988年初蔣經國逝世,不久政府宣佈解除戒嚴,開放黨禁與報禁,長達40多年的萬年國會,到了必須面對的時刻。1989年立法院通過《第一屆資深中央民意代表自願退職條例》, 此後,隨著《中華民國憲法增修條文》及《動員戡亂時期臨時條款》分別於1991年通過、廢止,終於在 1992年舉行第二屆立法委員、國民大會代表之選舉,萬年國會自此正式走入歷史。此後國會定期改選,以民意為依歸的政治體制運作於焉確立。

大陸兩會正在改變

從台灣民意機構的轉型過程,回過頭來看大陸全國政協,無疑有其對照性與啟發性。全國政協是由中國共產黨領導的多黨合作政治機構,也是中共統一戰線的重要組織,長年來因非實權單位,被譏為「政治花瓶」,每年的兩會也只是一場行禮如儀的政治大拜拜。但在剛剛落幕的大陸全國兩會,開始出現了微妙變化。

變化之一是,國務院副總理汪洋親自出席全國政協二次全會,創下過去數十年之首例;變化之二是,有越來越多政府官員和政協委員頻繁互動,從本屆開始的「雙周座談會」已經舉辦過6次,每次都有部委副職官員出席,向政協委員解說政策並聽取委員的建言。變化之三是,2月10日總理李克強在中南海聽取各民主黨派中央、全國工商聯負責人和無黨派人士代表對《政府工作報告》的意見和建議,事後大陸官媒對李克強發言的報導篇幅很少,卻首次詳細報導黨外人士建議內容。

上述種種跡象顯示,中共中央為了推動 以「政協改革」為核心的「協商民主制度化」,正在積極搭建協商民主平台,開始給予民主黨派發言空間和媒介傳播效度。政協主席俞正聲說得更具體:今後在政協的各種會議和活動中,要努力營造暢所欲言、各抒己見的民主氛圍,「提倡熱烈而不對立的討論,開展真誠而不敷衍的交流,鼓勵尖銳而不極端的批評」。

大陸政協回歸基本職能

即使有了這樣的改變,大陸全國政協仍不能和西方(包括台灣在內)民主體制下透過定期選舉產生的國會相提並論。但前述改變,有理由相信是為了讓政協回歸「政治協商、民主監督和參政議政」等三大基本職能,使之成為制約與平衡政府權力的政治機構與溝通平台。其中的一個目的,則與當局正大力整肅貪腐、消除民怨有關。

任何封閉的權力體系,都必然導致特權腐化。解決之道,是要建立制度性的防腐機能,也就是透過在野黨的監督與制衡,以及媒體訊息的公開透明。但在大陸現行的威權體制下,暫時還無法走到這一步,於是轉個彎由政協來填補功能,就成了一道藥方。這與1970年代國府當局辦理中央民代增補選,藉以充實國會的代表性與強化監督防腐功能,有著異曲同工之妙。

俞正聲在報告中提到,未來政協將「加強與台灣民意代表交流」。兩岸多交流當然是好事,但除了「大力宣傳兩岸一家親的理念,增進兩岸民眾的文化認同和民族認同」之外,如何汲取台灣民意機構的轉型經驗,藉以提升大陸政協的民意代表性與防腐監督功能,應當也是很重要的一環。
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關鍵字: 民意機構

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