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專家開講 / Keynote

2014-10 第010期

兩岸智庫的挑戰

黃清龍 旺報社長

撰文 / 黃清龍

上期談到中國智庫發展相對滯後,無法與當前國力相匹配。那麼究竟如何衡量智庫的優劣呢?

以作者曾待過的美國布魯金斯院為例,它已經有近百年歷史,自成立以來就標榜獨立(Independence)、影響力(Influence)以及國際化(International)。顧名思義,首先,它是一個超黨派的獨立機構,其次,它的研究與政策主張能夠得到朝野及社會廣泛重視,再者,它的影響範圍不僅限於美國。如果拿上述指標綜合評估,不能不說中國智庫真正在品質上和水平上能夠與世界優秀智庫並駕齊驅的,確實還找不到。原因何在?

大陸智庫缺乏獨立性

首先,獨立性是智庫的核心價值,包括研究上的獨立和財政上的獨立。中國智庫大多以官方為主,依賴政府財政撥給,本身很難平衡體制屬性與政策研究獨立性之間的關係。許多官方智庫小、散、弱,研究成果標籤化、無實質內容。就像中國國際經濟交流中心副理事長魏建國說的:「我們的智庫解讀政策多、探討解決實際問題的少;前期介入多,後期實踐過程介入的少;追求利益的多,追求成效的少。」

近來大陸官方更嚴格要求智庫人員「走正確的政治方向和學術導向」,簡單說就是必須嚴守思想陣線,做到「又紅又專」。但一個智庫如果處處受制於「主旋律」的框架,研究人員無法從專業角度來研究問題,也不敢提出主張,如何能成為「敢於超越、挑戰現有權威的策略思想中心」呢?當然就不可能變成優秀的智庫!

智庫資金應多元化

財務的獨立對智庫也很重要,而資金的多元化則是智庫財務獨立最重要的保證,這需要制度性的保障。例如美國為支持智庫財務的獨立,不但免徵智庫的所得稅和財產稅,更重要的是,對企業給予智庫的捐贈,准許在應納稅額中扣抵。這項措施使得智庫的資金結構多元而且源源不絕。最近紐約時報爆料,一些美國智庫過度依賴外國捐款,擔心危及智庫的客觀性,反足以證明資金來源多元化的重要。

同樣需要制度性保證的,是透過立法扶植智庫的發展,以提升智庫對決策的影響力。在美國明文規定,法案送達國會時,必須要有各種智庫的諮詢或調研報告作為參考。

另外,智庫要成為國家軟實力的重要部份,則須展現其國際影響力。許多國際著名的智庫通常是透過開展國際交流合作、舉辦國際學術會議、組織跨國研究項目、在主要國家建立分支機構、幫外國培訓政務人才等方式,來提升智庫在國際發言權和影響力,並成為全球議題的設定者及引導者。但中國智庫與國際機構的交流不足,政策研究能力和水平不高,遑論發揮國際影響力。 

相較於大陸,台灣的智庫表現如何呢?根據美國賓州大學的同一份調查報告,台灣擁有52個智庫,全球排名第23,亞洲排名第4,僅落後大陸、印度和日本,居亞洲四小龍之首。台灣智庫的發展早期以黨政軍系統為主,例如國安局下轄的「東亞研究所」、「遠景基金會」,經濟部支持的「中華經濟研究院」等都是。80年代後期解嚴之後,民間智庫如雨後春筍般成立,目前台灣的智庫絕大多數都是財團法人屬性,政府即使提供預算補助,但運作上已經脫離了官方色彩。

不過台灣的智庫也面臨著許多挑戰。中華經濟研究院第一所所長張榮豐舉出智庫存在的幾個困境,包括台灣迄未立法規定政府決策的程式必須諮詢智庫的研究報告,降低了智庫對決策的影響力。另外,台灣的智庫很少接納經驗豐富的政務官,研究人員也很少有機會到政府機關歷練,也就無法扮演政務官「人才庫」的角色。

台灣財稅制度不利智庫

另外,台灣許多財稅規定明顯不利於智庫的資金多元化與財務獨立。不像美國是免徵智庫的所得稅和財產稅,在台灣,智庫每年必須繳納17%的營利事業所得稅,另外還需繳納營業額5%的營業稅。同時台灣對於企業或個人給予智庫的捐贈,在費用認定上也比對大學的捐贈來得苛刻,難免影響捐贈意願。許多台灣智庫因此不得不仰賴向政府競標研究計畫來維持營運,所謂拿人手軟,碰到主導性強的政府部會,多少也會影響研究的專業度與獨立性。

當前台灣的智庫,無論在資金、研究方面的獨立、人才的多樣性與競爭力的提升等各方面,都存在著嚴重的問題。而正發展提升中的大陸智庫,最大的挑戰則是如何建立智庫的獨立性。許多大陸專家固然同意獨立性是智庫的必要前提條件,但又認為在建設中國特色新型智庫的過程中,對於「獨立性」的理解應該更加理性客觀,絕不能將「獨立」引申為智庫必須批判甚至反對政府。因此,如何既要防止「獨立性」的誤解而出現與政府「對立化」,又要避免僅為政策出台做註腳的「迎合化」傾向,無疑是大陸智庫發展的最大挑戰。

關鍵字: 黃清龍智庫兩岸中國台灣

2014-10 第010期

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